di Filippo Moreschi, avvocato e socio AIDR
Il recente D.L. 76/2020 (c.d. “Decreto semplificazioni”) si occupa, tra l’altro, della complessa materia dell’erogazione delle risorse pubbliche in agricoltura e dei relativi controlli, con importanti connessioni con il mondo della tecnologia e del digitale.
L’art. 43, comma 1, infatti, prevede, nell’ambito del Sistema Informativo Agricolo Nazionale (SIAN):
– l’istituzione di un nuovo sistema unico di identificazione delle parcelle agricole (SIPA), basato “sull’evoluzione e sviluppo di sistemi digitali che supportano l’utilizzo di applicazioni grafiche e geospaziali” (comma 1, lett. a);
– l’aggiornamento annuale dei singoli fascicoli aziendali che, insieme, compongono l’anagrafe nazionale delle aziende agricole, “in modalità grafica e geospaziale” (comma 1, lett. b);
– la verifica della superficie aziendale sulla base del sistema unico di identificazione delle parcelle agricole per mezzo delle modalità digitali menzionate ai punti precedenti (comma 1, lett. c).
L’antecedente logico-giuridico di questa norma si trova nel Regolamento del Parlamento e del Consiglio UE n. 1306/2013 (Regolamento sul finanziamento, sulla gestione e sul monitoraggio della politica agricola comune), che disciplina il sistema di identificazione delle parcelle agricole ai fini delle domande di aiuto e delle misure di sostegno e sviluppo in agricoltura. A tale dettato normativo è stata data pratica attuazione, in sede europea, con il Sistema Integrato di Gestione e Controllo (SIGC) per l’identificazione delle parcelle agricole, la corretta quantificazione della superficie massima ammissibile, il confronto tra la superficie dichiarata e la superficie massima ammissibile all’interno delle parcelle di riferimento. Il tutto finalizzato all’attività degli organismi pagatori (art. 5, Reg. della Commissione UE n. 640/2014).
In capo agli Stati membri corre l’obbligo di valutare annualmente la qualità del sistema di identificazione delle parcelle agricole “ai fini del regime di pagamento di base e del regime di pagamento unico” (art. 6, Reg. UE n. 640/2014).
Operativamente, il Sistema Integrato di Gestione e controllo, prevede l’utilizzo di immagini aeree e satellitari, disponendo che, qualora non diano risultati apprezzabili, vengano sostituite da controlli in loco sul campo (Reg. Commissione UE n. 809/2014).
Già solo il lessico utilizzato rende evidente il mutamento concettuale di prospettiva in cui si è posto il legislatore, prima europeo e poi italiano, in questi ultimi anni.
Il Reg UE del 2013 parla infatti del Sistema di Identificazione delle Parcelle Agricole costituito “sulla base di mappe, documenti catastali o altri riferimenti cartografici”, per mezzo di tecniche informatizzate che comprendano “ortoimmagini aeree o spaziali” (ossia, tecnicamente, corrette per compensare la distorsione geometrica, c.d. “ortorettificazione”).
Di contro, il Decreto Semplificazioni abbandona ogni riferimento alle mappe ed ai documenti catastali per rivolgersi ai “sistemi digitali che supportano l’utilizzo di applicazioni grafiche e geospaziali”.
Un cambio di rotta importante che potrà dirsi completo quando il Ministro delle Politiche agricole adotterà, entro i 60 giorni successivi all’entrata in vigore del decreto (o, più verosimilmente, della legge di conversione), i provvedimenti attuativi necessari, come previsto dal comma 2 dell’art. 43 del Decreto semplificazioni.
Tuttavia si può già dire che il percorso e l’evoluzione sono stati già segnati in questi anni e sono stati resi più urgenti e stringenti dall’emergenza sanitaria.
Già infatti nel 2018 la Commissione UE dava conto del fatto che le “nuove tecnologie, quali i sistemi aeromobili senza pilota, le fotografie geolocalizzate, i ricevitori GNSS collegati ad EGNOS e Galileo ed i dati rilevati dai satelliti Sentinel di Copernicus ed altri dispositivi, forniscono informazioni pertinenti, gratuite e liberamente accessibili sulle attività svolte sulle superfici agricole”, tanto da rendere opportuno ridurre le ispezioni fisiche del personale ed i controlli in campo (Reg. della Commissione UE n. 746/2018, considerando 2). Con lo stesso provvedimento la Commissione ha introdotto i controlli tramite monitoraggio sulla base dei dati satellitari o di altri dati “almeno equivalenti”, come quelli ricavati dai droni, dalle fotografie georeferenziate e da altri satelliti diversi dai Sentinel (l’art. 1 par 10 inserisce nel corpo del Reg Ue 809/2014, a mo’ di novella, l’art. 40bis).
Questo sistema è destinato a sostituire i controlli in loco, con il vantaggio di non svolgere più verifiche a campione ma a tappeto su tutte le domande di aiuto (e non solo su una minima percentuale di esse). Il frequente aggiornamento delle immagini satellitari consente di seguire passo passo il lavoro nel campo, evidenziando la conformità o meno alle condizioni di ammissibilità all’aiuto richiesto (ad es. tipologia e tempistica delle coltivazioni).
Più di recente, la Relazione speciale della Corte dei Conti dell’Unione Europea n. 4/2020 fa il punto dell’evoluzione del sistema unionale dei pagamenti in agricoltura, dell’incremento degli standards di qualità e delle frequenze delle immagini satellitari, dando conto che 15 organismi pagatori di diversi paesi dell’Unione, nel corso del 2019, hanno utilizzato i controlli mediante monitoraggio per alcuni dei loro regimi.
Secondo la valutazione della Corte dei Conti, il monitoraggio, contrariamente al precedente sistema sequenziale basato sulla scansione domanda-controllo, consente agli agricoltori di rettificare le proprie dichiarazioni prima che siano finalizzate, alla luce dell’evoluzione del campo coltivato.
Inoltre la Corte sottolinea le importanti implicazioni economiche ed ambientali dei dati generati dalle osservazioni satellitari ed equivalenti, che attraverso le informazioni rilasciate consentono agli agricoltori di ottimizzare la produzione e l’utilizzo delle risorse naturali oltre che il dosaggio dei fertilizzanti (in relazione, ad esempio, alla quantità di azoto nel campo o lo stress da siccità).
La Commissione, recependo le osservazioni della Corte, ha sottolineato come l’art. 68 della proposta di regolamento che andrà a sostituire il Reg. 1306/2013 nella nuova PAC stabilisce che gli Stati membri istituiscano un sistema di monitoraggio delle superfici, ossia una procedura periodica e sistematica di osservazione, sorveglianza e valutazione delle attività agricole tramite i dati di Sentinel di Copernicus.
Peraltro, sempre secondo la Commissione, le tecnologie dovranno servire anche e soprattutto per studiare gli aspetti climatici ed ambientali, ed in questo senso molto potranno fare i dati, disponibili per tutti gli operatori, forniti da Copernicus e consultabili attraverso la piattaforma DIAS.
Il provvedimento preso dal Governo Italiano nel decreto Semplificazioni sopra esaminato si colloca perciò nel quadro di un sistema normativo e tecnico europeo in veloce evoluzione, che la pandemia ha vieppiù accelerato.
Non sono mancate, in questi anni, molte iniziative pubblico-private di studio approfondito dei territori agricoli, onde ricavarne un insieme di dati funzionali sì alla buona produzione ma anche al buon governo del territorio. Si pensi, a titolo di esempio, alla “zonazione” delle zone viticole a Denominazione di origine della regione Veneto, svolta da ARPA Veneto in collaborazione e su iniziativa dei rispettivi Consorzi di tutela. Azioni che hanno avuto il merito di catalogare in modo sistematico intere porzioni di territorio vocate alla viticoltura di qualità.
Oggi, l’aiuto massivo di tecnologie, satellitari e non, sempre più performanti può davvero creare le premesse per una conoscenza integrata del territorio, sulla base di grandi quantità di dati ed unità di misura condivise ed uniformi.
L’auspicio è che sia il legislatore comunitario che quello interno raccolgano integralmente la sfida lanciata delle nuove tecnologie, che non devono
solamente essere funzionali ai controlli ma anche stimolo di una sempre più rinnovata agricoltura, al servizio del paesaggio, dell’ambiente, della biodiversità e della salute di tutti.
